以土地適度規(guī)模經(jīng)營為抓手，蹚出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投融資新路徑
——以河南新鄉(xiāng)為例
從近年各地實踐看，要確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量，拓寬投融資渠道、提高投入標(biāo)準(zhǔn)是重要的保障。河南省人民政府提出，到2025年以提高農(nóng)業(yè)灌溉效率、提升耕地地力、改善農(nóng)田生態(tài)為核心，建設(shè)1500萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)，增加糧食產(chǎn)能15億公斤以上，并明確將畝均投資提高到不低于4000元。作為建設(shè)示范區(qū)的先行地區(qū)，新鄉(xiāng)市先行先試，積極創(chuàng)新投融資模式，通過引入市場化機(jī)制實現(xiàn)“投融建運管”一體化推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)使用管護(hù)，2023—2025年分別規(guī)劃建設(shè)45萬畝、35萬畝、20萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)，為破解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入問題提供了有益借鑒。
為深入總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗做法，我們組成聯(lián)合調(diào)研組赴新鄉(xiāng)市開展了實地調(diào)研?？偟目矗锣l(xiāng)的做法主要是依托土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來整合資源力量，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，利用規(guī)模效益實現(xiàn)節(jié)支增收，村集體經(jīng)濟(jì)組織從經(jīng)營主體支付的土地流轉(zhuǎn)費中拿出一部分用于融資還款及建后管護(hù)，讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田使用主體和受益主體，同時也成為還款主體和管護(hù)主體，從而實現(xiàn)投融資模式的機(jī)制創(chuàng)新。這樣既緩解了地方政府的投入壓力，又充分調(diào)動了相關(guān)利益主體的積極性，還破解了“重建輕管”的難題，有望在一些有條件的地區(qū)成為可持續(xù)、可推廣的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投融資模式。
整合打造“兩塊地”，以土地適度規(guī)模經(jīng)營夯實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基礎(chǔ)
新鄉(xiāng)市在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)中注重通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，在充分尊重農(nóng)戶意愿、維護(hù)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，在全市整合打造“兩塊地”。一個是適度規(guī)模經(jīng)營地塊，嚴(yán)格按照“依法、自愿、有償”原則，由村集體經(jīng)濟(jì)組織提供居間服務(wù)，摸清農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿和可接受的流轉(zhuǎn)價格，參照公開招標(biāo)或競爭性談判方式，引入種糧大戶等發(fā)展糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，并約定由經(jīng)營主體在承包期內(nèi)逐年償還融資本息；另一個是農(nóng)戶自種地塊，由村集體引導(dǎo)有自種意愿的農(nóng)戶，在確保經(jīng)營面積不變的前提下，通過承包權(quán)不動、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等形式實現(xiàn)集中連片，方便耕種。通過“兩塊地”打造，有序推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，將村集體和農(nóng)戶納入到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的利益鏈條中，也為統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織實施、集中連片建設(shè)夯實了基礎(chǔ)。
據(jù)地方介紹，土地適度規(guī)模經(jīng)營讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項目規(guī)模上去了，平均建設(shè)成本也能降下來。輝縣市通過與北大荒農(nóng)服、中國農(nóng)科院農(nóng)灌所、國資平臺公司建立四方合作機(jī)制，在孟莊鎮(zhèn)建設(shè)中原智慧灌溉裝備制造產(chǎn)業(yè)園、中原智慧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園，推動技術(shù)成果集成轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供來自本地的智慧灌排裝備和技術(shù)支撐，進(jìn)一步降低建設(shè)成本。例如，峪河鎮(zhèn)已建成的1萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)，輝縣市對所需原材料和灌排裝備等實行本地區(qū)集采集供，采購產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的灌排裝備設(shè)施，就地就近取材讓物料設(shè)備采購成本節(jié)約15%-20%。
聚焦實現(xiàn)“一增四減”，節(jié)支增收引入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目還款活水
據(jù)了解，新鄉(xiāng)市以往高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入的融資貸款主要是靠新增耕地指標(biāo)（包括新增耕地和新增水田面積以及耕地糧食產(chǎn)能提升指標(biāo)等）交易來還款，但每畝新增耕地指標(biāo)的綜合交易價格只有7萬元左右，按照1%的新增耕地指標(biāo)產(chǎn)出比例計算，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均收益只有700元。目前指標(biāo)交易并不活躍，縣級財政承擔(dān)的還款壓力仍然很大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)的創(chuàng)新就在于通過土地流轉(zhuǎn)引入規(guī)模經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，充分利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的節(jié)本增收效益，確保還款來源穩(wěn)定可持續(xù)。
新鄉(xiāng)市給我們算了一筆細(xì)賬，按照4%的年化利率貸款15年，每年每畝地還本付息約160元，其中本金100元、利息60元。當(dāng)?shù)厥痉秴^(qū)貸款項目前兩年為建設(shè)寬限期，只還利息不付本金，從第三年開始償還本息，其中部分貸款利息按照省相關(guān)文件由省級財政貼息。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成后，新增收益主要是靠高效節(jié)水灌溉，每畝合計節(jié)支增收467.8元，包括以下幾塊。一是增產(chǎn)效益，小麥畝均增產(chǎn)43公斤，玉米畝均增產(chǎn)43.5公斤，折合增收216.8元/畝；二是節(jié)水節(jié)能效益，與傳統(tǒng)灌溉方式相比，管灌方式畝均節(jié)水20%，噴灌、微灌方式畝均節(jié)水30%，綜合下來畝均節(jié)水50立方米，以電折水計價折合節(jié)支6.1元/畝；三是節(jié)肥效益，實施水肥一體化技術(shù)后，小麥畝均節(jié)肥8公斤，玉米畝均8.7公斤，折合節(jié)支23.4元/畝；四是省工效益，按照一年兩季，復(fù)種指數(shù)200%測算，每年管灌畝均省工7個工時，以當(dāng)?shù)貙嶋H用工需求，每個工時11元，每年澆地可省工77元；水肥一體化實施后，每年畝均省工8個工時，每年施肥可省工88元，水、肥合計省工165元/畝；五是節(jié)地效益，明渠改地下輸水管道以及噴灌、微灌可實現(xiàn)種植面積增加3%左右，折合增收56.5元/畝。
流轉(zhuǎn)經(jīng)營了900畝土地的種糧大戶王小會說，市里算的每畝節(jié)支增收460多元是保守估計，今年實施大面積提單產(chǎn)，像這樣收成好的年份節(jié)支增收更多，從中拿出100元還貸款可以接受。
此外，調(diào)研組在輝縣市峪河鎮(zhèn)了解到，當(dāng)?shù)卣谔剿饔山?jīng)營主體承擔(dān)管護(hù)工作的具體路徑。鑒于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施能否穩(wěn)定運行直接關(guān)系到種植收益，在當(dāng)?shù)馗邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)開展規(guī)模經(jīng)營的北大荒農(nóng)服集團(tuán)等主體在日常管護(hù)中表現(xiàn)出了較高的積極性，有能力有意愿主動承擔(dān)對工程設(shè)施的檢查、維修和養(yǎng)護(hù)責(zé)任。同時，峪河鎮(zhèn)成立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)站，指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展管護(hù)工作，及時發(fā)現(xiàn)和處置問題，確保設(shè)備正常運行，不誤農(nóng)時。
據(jù)了解，河南省正在實施新一輪糧食產(chǎn)能提升行動，通過運用市場化手段，推動落實“投融建運管”一體化機(jī)制，確保推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)“有方案、有政策、有制度、有規(guī)范”，因地制宜探索出“新鄉(xiāng)模式”“蘭考模式”“舞陽模式”“伊川模式”，已建成300多萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)。
思考與建議
“新鄉(xiāng)模式”是河南“投融建運管”一體化推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的生動實踐，具有一定的可復(fù)制可推廣價值。但要在全國面上借鑒推廣，應(yīng)注意以下3個方面。
一是加強基層黨組織建設(shè)，維護(hù)好群眾利益。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是保障國家糧食安全的重大政府投資項目，是一項民生工程，涉及農(nóng)村千家萬戶，關(guān)乎農(nóng)民切身利益。“新鄉(xiāng)模式”成功的一個重要前提是尊重農(nóng)民意愿。新鄉(xiāng)市通過加強基層黨組織建設(shè)，尤其是在探索土地流轉(zhuǎn)過程中進(jìn)一步強化“黨建+高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”，支持政治立場堅定、熟悉政策業(yè)務(wù)的黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，激發(fā)示范區(qū)農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動力，齊心協(xié)力打造“兩塊地”，有序推動土地流轉(zhuǎn)。同時，積極支持村集體經(jīng)濟(jì)組織參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“投融建運管”一體化建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)提供居間服務(wù)和保障；積極支持農(nóng)戶參與項目規(guī)劃設(shè)計、運行管護(hù)等環(huán)節(jié)，建立并強化利益紐帶，充分保障村集體和農(nóng)戶權(quán)益，確保項目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。
二是結(jié)合資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推動市場化運作。“新鄉(xiāng)模式”抓住河南省打造“中原農(nóng)谷”機(jī)遇，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，“義”“利”相輔，創(chuàng)新將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用結(jié)合，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)打造成當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)新產(chǎn)品新技術(shù)的應(yīng)用場、示范田，培育做強當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。新鄉(xiāng)市在延鏈、強鏈的基礎(chǔ)上，通過市場化方式推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)土地流轉(zhuǎn)，引入有資金實力、有管理經(jīng)驗的農(nóng)服公司及種糧大戶等市場主體發(fā)展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目還款資金來源的穩(wěn)定性。當(dāng)然，鼓勵社會資本下鄉(xiāng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，必須守住經(jīng)營農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益的基本要求，防止跑馬圈地。在總結(jié)推廣這一模式時應(yīng)強調(diào)堅守底線紅線，確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和投融資等行為依法依規(guī)有序進(jìn)行，堅決防止地方政府通過行政推動、下指標(biāo)定任務(wù)等方式推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不搞強迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切，防止強行收回農(nóng)民承包地搞“反租倒包”，防止以少數(shù)服從多數(shù)等名義變相強行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地。
三是注重債務(wù)風(fēng)險和市場風(fēng)險可控，建立風(fēng)險防范機(jī)制。各地需結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“投融建運管”一體化建設(shè)。同時，由于種糧比較效益不高、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抗市場風(fēng)險能力較弱，特別在國內(nèi)極端天氣多發(fā)重發(fā)背景下，十分考驗農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)管理和抗風(fēng)險能力，在建好、管好、用好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的同時，更需要引導(dǎo)參與各方建好風(fēng)險防范機(jī)制。
為避免主體因遭遇風(fēng)險無法按期歸還貸款和租金的情況，“新鄉(xiāng)模式”也建立了相關(guān)風(fēng)險防范機(jī)制，目前仍在探索實踐完善階段。一是引入保險機(jī)制，通過引入農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)險、農(nóng)產(chǎn)品完全成本險、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營履約保險等適宜險種，提高土地規(guī)模經(jīng)營的抗風(fēng)險能力。二是完善大戶退出機(jī)制，通過選拔評選儲備一批本地優(yōu)質(zhì)種糧大戶，同時發(fā)揮本村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，一旦遇到種糧大戶因經(jīng)營不善或其他原因退出時，村集體可及時處理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營接續(xù)問題。三是建立農(nóng)民利益保障機(jī)制，規(guī)模經(jīng)營主體在經(jīng)營土地前需向村集體經(jīng)濟(jì)組織提前交付下一年部分租金，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。（胡恩磊 王皓宇 于浩洋）
